[교수논평2025-03] "「고등교육재정교부금법」 제정과 교권 확립"

[교수논평]은 2020년 10월 첫 발행을 시작으로 매월 1주와 3주에 대학민주화와 고등교육 개혁의 주체로서 올바른 교육·대학·사회정책 수립에 기여하는 것을 목적으로 정기 발행되어 왔습니다. 2025년부터 [교수논평]은 이 시대의 사회 이슈와 교육 현안 등에 대해 전문 논평인들의 논평을 매월 발간합니다.

「고등교육재정교부금법」 제정과 교권 확립 

홍 성 학(전 충북보건과학대학교 명예교수)

   대학 교원의 교권을 확립하고 비정년트랙전임교원의 문제를 해소하기 위해서는 대학 교원의 보수를 위한 안정적인 재정 확보가 필요하다. 안정적인 재정확보를 위해서 정부와 대학이 함께 노력해야 한다. 정부와 대학 중에서 정부가 먼저 적극적으로 나서야 한다. 대학에 책임을 떠넘겨서는 안 된다. 

  대학 교원의 교권에 상당한 영향을 미치는 보수에 대해 정부가 먼저 책임감을 가져야 한다는 것은 「교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(약칭, 교원지위법)」에 잘 나타나 있다. 「교원지위법」에서는 먼저 제3조(교원 보수의 우대) 제1항에 “국가와 지방자치단체는 교원의 보수를 특별히 우대하여야 한다”로 규정하고, 이어서 제2항에 “「사립학교법」 제2조에 따른 학교법인과 사립학교 경영자는 그가 설치·경영하는 학교 교원의 보수를 국공립학교 교원의 보수 수준으로 유지하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 제2항은 권고 수준의 훈시조항이다.

  헌법재판소 2004헌바72 결정문(2006. 5. 25 판결선고)에서는 「교원지위법」의 입법 과정에서 교원의 보수를 우대하는 주체가 국가 및 지방자치단체임을 분명히 하였음을 밝히고 있다. 결정문에 따르면 「교원지위법」 법안은 1990년 국회에서 처음 발의되었는데, 제3조에 대한 검토 과정에서 ‘사립학교가 그 소속교원의 보수를 공무원인 교원의 수준으로 유지하는 문제는 현실적으로 어려움이 있기 때문에 이 법률의 목적을 달성하기 위해서는 사립학교 경영자 측의 노력과 더불어 보다 많은 국고 또는 지방자치단체의 지원이 있어야 할 것임’이 지적되었다는 것이다. 그리하여 법안 심의 과정에서 교원의 보수를 우대하는 주체가 ‘국가 및 지방자치단체’임을 분명히 하여 제3조제1항을 “국가와 지방자치단체는 교원의 보수를 특별히 우대하여야 한다”로 정리하였다. 그리고 제3조제2항을 사립학교 경영자에게 권고하는 훈시규정으로 두었고, 이러한 내용을 담아 1991년 5월 제정하였다.

  그러나 이러한 「교원지위법」의 취지와는 달리 그동안 정부는 대학 교원의 보수를 우대하는 주체로 나서지 않았다. 오히려 대학의 자율을 강조하면서 2002년 계약임용제를 시행하여 대학 교원의 신분을 악화시켰다. 대학 현장에서는 계약임용제를 악용하여 단기·저임금으로 계약하는 ‘비정년트랙전임교원’이라는 명칭을 사용하는 계기가 되었다. 

  이렇듯 국가와 지방자치단체, 대학 경영자가 대학 교원의 보수를 비롯한 신분에 대한 책임을 방기하고 있는 상황에서 우리나라 교원확보율은 경제협력개발기구(OECD)와 비교했을 때 매우 낮은 수준이다. OECD는 교원 1인당 학생수가 일반대학의 경우 15명, 전문대학의 경우 16명(2018년 기준)인데 반해 우리나라는 24명, 33명(2020년 기준)이다. OECD 수준으로 개선하려면 일반대학은 학생충원율을 62.5%, 전문대학은 48.5%로 낮추든지 더 많은 전임교원을 확보하여야 한다. 학령인구 감소로 정원 미달을 걱정하고 있지만 교원확보율로 보면 정원을 낮추어야 하는 것이다.

  그러나 사립대학이 80% 정도 되고 대학 재정에서 등록금 의존도가 차지하는 비율이 높은 상황에서는 학생 정원을 줄이거나 전임교원확보율을 높이는 것은 쉽지 않다. 비정년트랙전임교원을 없애고 일반전임교원의 확보율을 높이면서 교원 1인당 학생수 비율을 OECD 수준으로 낮추기 위해서는 대학 재정의 등록금 의존도를 낮추고 계약임용제를 악용하지 않도록 해야 한다. 이를 위해서는 정부의 안정적인 재정 확보를 통해 대학 교원의 보수를 지원하는 것이 필요하다.  

  대학 교원의 보수를 위한 안정적인 고등교육재정을 마련하기 위해서는 「고등교육재정교부금법」 제정이 필요하다. 17대 국회부터 21대 국회까지 계속해서 여·야가 「고등교육재정교부금법(안)」을 발의했는데, 대부분의 발의안에는 대학 교원의 인건비를 교부하는 내용이 들어 있었다는 점이 제정의 필요성을 말해주고 있다. 대표적으로 20대 국회 서영교의원의 대표발의안과 21대 국회 서동용의원의 대표발의안에는 보통교부금에 고등교육기관의 인건비가 들어 있었다. 20대 국회 윤소하의원의 대표발의안에는 보통교부금에 고등교육기관의 교직원의 급여 등 처우개선을 위한 사업뿐만 아니라 전임교원 확보율 확대를 위한 사업을 위한 비용이 포함되어 있었다. 20대 국회 안민석의원의 대표발의안에는 목적교부금에 고등교육기관의 강사 등 교직원의 처우개선을 위한 사항이 들어 있었다. 

  정부와 국회는 「교원지위법」의 취지에 맞게 대학 교원의 신분을 정부에서 책임질 수 있도록 적극 나서야 한다. 더 이상 대학의 자율성을 명분으로 각 개별대학에 책임을 떠넘기지 말아야 한다. 22대 국회에서 「고등교육재정교부금법」이 필히 제정되도록 적극 노력해야 한다.(끝)

2025년 04월 29일

전/국/교/수/노/동/조/합